○遠山清彦君 公明党の遠山でございます。
 私、二点にわたってお伺いをしたいと思いますけれども、一点目は富田参考人にお伺いしますが、先ほどもちょっと出ましたけれども、特別会計の問題でございます。
 富田参考人が今まで書かれた中で、かなり特別会計の問題について辛らつにお書きになっているものがございましたけれども、一部引用しますと、一般会計よりも国民全体の視点からのガバナンスが緩く、国民の全体便益よりも部分便益が優先され、各省庁の既得権益の温床と化しているのではないかというような御指摘がございます。
 最近、国会におきましてもこの特別会計の問題が大きくクローズアップされているわけでありますが、富田参考人は今日の陳述でも、これを解決する一つの方向性として、やはり財務大臣、大蔵大臣の権限強化をして、それぞれの省庁からなるべく個別の予算を取り上げて大蔵大臣の下に集約することがいいのではないかというお考えだというふうに思いますけれども、他方で、日本においては道路であるとかあるいは年金、それから雇用対策、それぞれの分野においてやはりある程度特定の目的に使わなければいけない予算、必要じゃないかというお考えをお持ちの方も多数おられるというふうに思っております。その辺の整合性も含めて御意見をいただきたいと思います。
 それから、山本参考人にはアカウンタビリティーの問題についてなんですけれども、よく決算委員会等で不正というか不適正な予算の使われ方があったんではないかというときに、この責任の所在の明確化ということが論点になることがございます。
 私、個人的には、これはアカウンタビリティーの問題を追及したときに、幾つかのやはり要素に分けられると思うんですね。一つがシステムとして構造的欠陥があって、その結果不適正な処理が行われたと。また、もう一つは、予算執行の責任者の資質の問題があったという場合があるというふうに思っております。
 ただ、このシステムとしての問題あるいは予算執行責任者の問題等を仮に追及したとしても、その後に、一口に予算の反映と言っても、特に構造的欠陥の場合は抜本改革が必要になりますので、この短い期間の中で次年度の予算でそれを実現するってなかなか難しいというふうに思います。
 それからもう一つは、責任者の資質の問題にしても、日本の官僚機構の場合はかなり頻繁に責任者が替わりますので、それを個別に追及することにそもそも意味があるのかという議論もございますので、是非御所見をお伺いしたいと思います。

○委員長(鴻池祥肇君) それでは、まず、富田参考人からお願いいたします。

○参考人(富田俊基君) 特別会計の問題ということですが、恐らくそれが、各特別会計とも、できたときは非常に少ない財源で、を何とか確保して何か事業をやろうということだったと思うんですけれども、大きな時代の変化とともに、歳出入のアンバランスがやっぱり生じてきていると思うんですね。それがやはり問題の背景にある。
 そういう意味で、やはり定期的なその見直しということが立法府においてもなされる必要があろうと思うんです。それがないんでと言ったら先生方にしかられますけれども、審議会でやらしていただいたということなんですね。
 私が大蔵大臣の権限を強くしろと言っているのは、形式的に権限を強くすることが大事じゃなしに、やはり全体、国民全体の視点に立って、納税者の視点に立って財政運営を考える、それを責任持つ人は政府の中では大蔵大臣なわけですね。その歳出入両面の責任を持つ大臣がやはり強い権限を持っていませんと、赤字が拡大するということを申し上げたわけです。
 それとともに、この部分便益を主張するというのは、これは民主主義にとって当然必要不可欠なことなんです。ただ、それが全体便益とのバランスでもって行われるべきであって、そのバランスを図るために、歴史的に見ても、歳出入全体を責任を持って統括する大蔵大臣の地位というのが高くなっているというのは、民主主義のその歴史の示すところだというふうに申し上げたわけです。
 歴史歴史と申し上げると抽象的ですんで、一言申し上げますと、実に一七八〇年のことなんですけれども、イギリスでエドモンド・バークが、各省や各部局があたかも独立した帝国のように振る舞っており、大蔵大臣が国庫全体を統括できないことが巨額の財政赤字や官僚腐敗の原因であるというふうに指摘しまして、先ほど先生おっしゃいましたように、特別会計よりも全体を一般会計で見れるようにというのが、この実に一七八〇年のイギリスで起こったことです。
 そういう意味で、我が国、後ればせの民主主義だったかもしれませんが、それで議会の統制と、全体を統制していくということが大事なわけです。
 個別便益の噴出も大事ですが、が活発に出てくることも大事ですが、それが全体便益の間でいかにバランスが取れるかと。つまり財政赤字を抑制する中で、もっと言えば、極端に申し上げますと、均衡財政の中でそれぞれ個別便益が噴出していくというのが民主主義の一つの在り方であろうかというふうに存じます。

○委員長(鴻池祥肇君) 次に、山本参考人、お願いいたします。

○参考人(山本清君) まず、アカウンタビリティーという概念自身の問題というのはかなり議論があるところでございまして、日本においては説明責任というふうに訳されておりますが、もう少しアカウンタビリティーの根本的な概念からさかのぼりますと、やはりこれは結果についての責任でございますから、懲罰が伴うという意味合いで非常に重い責任であるわけであります。
 例えば、元々例えば出に対して会計記録等を付けさして、それについて執事がアカウンタビリティーを負うということは、その記載内容にもし誤りが、重大な誤りがあった場合については、ちょっと言葉はきついんですが首になるというような大きなきつい責任を伴ったものが本来のアカウンタビリティーということでございまして、決して事後的にその原因なり結果について説明を終えれば、それでアカウンタビリティーを確保したということには決してならないという点をまず最初に申し上げさせていただきたいと思います。
 そういったことを前提にいたしまして、さらにはアカウンタビリティーという概念自身が一種の三層構造を成しておりまして、第一は当然、大臣等に係ります政治的なアカウンタビリティーという概念が一番トップに参っております。そして二番目には法的なアカウンタビリティーというのが次に来まして、そして三番には主として官僚機構が担います官的なアカウンタビリティーという概念があろうかと思います。
 そして、そのシステムとしての欠陥と資質の問題、この二つの問題があるのではないかという御指摘でございますが、これは確かにそのとおりでございますが、まず、こういった問題を諸外国等はどうやってさあ切り抜けてアカウンタビリティーの向上を果たしているのかという点につきまして、少しまず申し上げさせていただきたいと思います。
 実は、日本においては官僚機構がまずどこまでの責任を負っているかということ自身が非常にあいまいなわけでございまして、諸外国においてはまず大臣と次官の関係はまず明確にしようじゃないかというところからスタートしております。すなわち、次官としての業務、そして次官として達成すべき範囲なり責任はどの程度であるかということを、やはり一種の契約的な概念を導入しておりますし、あるいは次官以降、局長あるいは課長に至るまで、一種のサービスのアグリーメント的な発想というのが成っております。そしてさらには、先ほど来議論になっておりますような財務大臣と各省大臣等が、これはまた財務に関する以外のサービスについての質とか量につきましても一種のアグリーメント的な内容でバインディングをするということが当然前提になっております。
 したがいまして、先ほど来からやや誤解もあるわけでございますが、決してNPMは弾力化するんではなくて、こういったマクロ的なあるいは大きなレベルの意味のアグリーメントできちんと政治的にも縛りを掛けるということは当然大前提にしておるということは御理解を賜りたいと思います。
 したがって、実は日本においては大臣と次官の関係というのが、時々物騒な人事権の話がございますが、そういったことが時々問題になるだけでございまして、具体的に大臣と次官の関係だけで一種の契約的な内容を盛り込んだような発想というのは実は出てきてないわけですね。そういう状況においては、資質の問題であろうとかシステムの欠陥という問題自身が非常にあいまいで、責任追及が非常に困難になってまいります。そこが第一点でございます。
 そして、資質の問題で特に議論になりますのは、非常に担当者が二、三年で替わるのではないかということの御質問がございました。これはまさしくそのとおりでありまして、実は、人事考課なり人事評価と予算、あるいは組織評価ということを考える場合の一番大きな問題であります。これは、独立行政法人の長の業績評価についても同じことでございまして、実は、最終的な、アウトカムと称しておりますような最終的な行政成果の目的、例えば寝たきり老人をどれぐらい減らすであるとか、何%減らすであるとか、あるいは国民のがんによる死亡率をどれぐらい減らすであるとか、そういった最終的な大きなアウトカムベースにおいての責任追及というのはこれは非常に難しゅうございます。
 したがいまして、組織業績あるいは個人業績、そして予算とのリンケージということを考える場合におきましては、これはアウトプットの質とか量でやはりバインディングを掛けていく、あるいは責任を追及していくというシステムを同時に導入いたしませんと、これは特に公務員における人事の業績主義というのはうまく機能しないというのが資質の問題で言えるかと思います。
 そして、システムの欠陥を直すには時間が掛かるのではないかと、これは御指摘のとおりでございます。ただ、そのシステムの欠陥を補正するのが法的なレベルなのか、あるいは管理的なレベルの問題であるかによってこれはやはり時間のタイムラグというのは変わってくるわけであります。しかし、国権の最高機関でございますから、そのシステムとしての欠陥が非常に重大な問題がある場合については、これはやはり迅速に是非おやりいただきたいと思うわけでございます。
 以上でございます。

※参考人
富田俊基氏(野村総合研究所研究理事)
山本清氏(国立学校財務センター研究部教授)